Progetto di Relazione della commissione per la politica regionale, l’assetto territoriale e le relazioni con i poteri regionali e locali sulla partecipazione delle regioni alla costruzione europea – composizione del Comitato delle regioni
Relatore: on. Melis
Nella seduta del 10 settembre 1990 il Presidente del Parlamento europeo ha comunicato che la commissione era stata autorizzata a elaborare una relazione su questo argomento.
Nella riunione del 27 settembre 1990 la commissione ha nominato relatore l’on. Melis. Nelle riunioni del 23 aprile 1992 e del ha esaminato il progetto di relazione.
In quest’ultima riunione ha approvato la proposta di risoluzione.
Principi per l’applicazione del criterio di sussidiarietà nel rapporto Comunità – Regioni.
1. Il Parlamento, il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee
• richiamato l’art. 3B del Trattato sulla Comunità europea secondo il quale “Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obbiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.”
• richiamato il titolo V dello stesso Trattato ed in particolare l’art. 130 A che impegna la Comunità a ridurre il divario fra le diverse regioni ed il ritardo di quelle meno favorite
• dato atto che tali obiettivi possono essere conseguiti con maggiore efficacia grazie alla presenza di istituzioni regionali autonome dotate di poteri e di risorse adeguate;
• richiamate le proprie proposte in materia di revisione dei trattati quanto al rafforzamento della politica di coesione economica e sociale nonché all’applicazione del principio di sussidiarietà secondo il quale l’interesse pubblico è tutelato dal livello di governo che assicuri a un tempo la gestione più efficace e il rapporto più prossimo ai cittadini
• richiamate le risoluzioni adottate dalle Regioni in occasione della Seconda Conferenza Parlamento Europeo/regioni in ordine al ruolo, ai poteri ed alle forme di rappresentanza delle regioni nel nuovo ordinamento giuridico ed istituzionale comunitario
Convengono
sulla necessità di considerare le regioni come portatrici di un interesse comunitario sotto il profilo dello sviluppo della democrazia e del radicamento della costruzione europea nelle molteplici realtà dell’Europa, di una più stretta integrazione alla base tra le diverse aree europee, dell’efficienza e del decentramento nell’attuazione delle politiche comunitarie e di orientare l’attività della Comunità nel rispetto dei seguenti principi:
1. Sul piano economico le esigenze connesse con il riequilibrio regionale saranno perseguite attraverso un utilizzo coordinato a livello comunitario, nazionale e regionale di strumenti di politica economica adeguati e coerenti (mobilitazione di risorse pubbliche e private, leva fiscale, modulazione degli strumenti comunitari e nazionali a tutela della concorrenza…)
2. Quanto agli aspetti normativi gli obbiettivi di riequilibrio regionale dovranno costituire una componente permanente di valutazione delle altre politiche della Comunità.
3. Sul piano istituzionale la Comunità riconosce alle regioni, e, dove queste non esistano, alle autonomie locali in ragione del criterio di sussidiarietà un ruolo peculiare nella programmazione, predisposizione e gestione delle iniziative della Comunità nei seguenti settori:
a) servizi sociali e culturali
promozione dei servizi di formazione e d’istruzione
tutela del patrimonio storico e delle tradizioni culturali e sviluppo dei mezzi di informazione
b) promozione dell’economia regionale ed in particolare
iniziative sul mercato del lavoro
iniziative a favore delle piccole e medie imprese
promozione del risparmio
c) governo del territorio e tutela dell’ambiente
iniziative a tutela dell’ambiente e per la prevenzione dei fenomeni di inquinamento
sviluppo delle infrastrutture e delle reti di trasporto, di telecomunicazione e di energia.
La Commissione presenterà entro il 30.6.93 l’elenco delle disposizioni comunitarie per le quali si rende necessario l’adeguamento ai fini del coinvolgimento diretto delle regioni. Qualora le modifiche non potessero essere adottate con un unico provvedimento la Commissione indicherà le scadenze successive di presentazione, in ogni caso entro il 31.1 2.93.
4. Le regioni, singolarmente o in forma associata, possono presentare direttamente alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio osservazioni e proposte concernenti future misure comunitarie che riguardino anche indirettamente l’interesse regionale nelle diverge fasi del processo decisionale.
5. Quando una misura della Comunità interessa specificamente una o più regioni, queste possono presentare le loro osservazioni all’autorità competente che deve valutarle motivando le ragioni del proprio eventuale dissenso.
Le forme e le modalità del ricorso sono regolate dai regolamenti interni delle istituzioni interessate. Resta fermo il diritto delle regioni di ricorrere di fronte agli organi giurisdizionali competenti ai sensi dell’art.173 del Trattato contro i provvedimenti che le concernono. Le regioni possono altresì adire la giurisdizione comunitaria su questioni attinenti:
l’interpretazione delle norme concernenti sui poteri loro riconosciuti dal diritto comunitario;
eventuali conflitti di attribuzione con altre istituzioni.
6. Le regioni degli Stati ad ordinamento di tipo federale o di autonomia speciale, sulla base di norme adottate da ciascun Stato membro e coordinate in sede comunitaria, possono essere rappresentate alle riunioni del Consiglio dei ministri della Comunità convocate per deliberare su questioni che investono direttamente o indirettamente le loro peculiarità di tipo storico, culturale, linguistico.
7. Le regioni possono attuare direttamente le misure adottate dalla Comunità nel rispetto delle esigenze essenziali di coordinamento a livello nazionale nonché delle direttive e dei regolamenti comunitari.
8. Nelle materie di competenza comunitaria le regioni provvedono autonomamente ad organizzare l’esercizio delle proprie attività e ad apprestare le relative strutture, nonché a coordinare le iniziative degli enti a carattere sub-regionale secondo principi, modalità e programmi previsti in sede comunitaria e nazionale.
9. Nell’attribuzione dei finanziamenti comunitari è riconosciuto carattere prioritario alle iniziative interregionali, specie quando interessano Stati membri diversi.
Per la gestione di tali iniziative di interesse comunitario possono essere istituite agenzie specializzate cui sono attribuite da parte dei soggetti responsabili a livello comunitario, nazionale e regionale, le competenze necessarie al conseguimento degli obiettivi comuni. Le regioni ad ordinamento di tipo federale o di autonomia speciale possono, in riferimento alle attività concernenti le suindicate iniziative interregionali, sottoscrivere direttamente accordi di cooperazione.
10. In caso di inadempimento o mancato rispetto delle disposizioni della
Comunità da parte di una regione, si provvede secondo modalità che possono essere fissate con la partecipazione delle amministrazioni regionali inadempienti. Il Parlamento e il Consiglio sono costantemente informati di tali provvedimenti.
Motivazione – Premessa
Nel quadro delle valutazioni del Parlamento europeo sulle politiche, le procedure e le strutture dell’Unione questa relazione intende esaminare il problema dei rapporti con i livelli di governo regionale. Essa si aggiunge e corona le numerose iniziative che nel corso degli ultimi anni il Parlamento europeo ha assunto per aprire uno spazio alle realtà regionali nella costruzione europea.
Se presto i rappresentanti dei Laender, delle regioni belghe, spagnole, italiane e francesi potranno partecipare direttamente alle future iniziative dell’Unione e della Comunità lo dovranno anche all’azione tenace e continua che il Parlamento europeo ha saputo svolgere dai primi anni settanta imponendo:
– la creazione di una vera e propria politica regionale comunitaria,
– la creazione delle prime strutture di dialogo fra regioni e istituzioni comunitarie
– la definizione di una prima Carta della regionalizzazione in europa
– la creazione di un’organo rappresentativo delle regioni in seno alle istituzioni dell’Unione.
Tali iniziative sono elementi di una strategia di democratizzazione delle iniziative della Comunità e dell’Unione che il Parlamento europeo intende proseguire in modo coerente con i rappresentanti delle regioni anche nei prossimi anni in vista della futura revisione del trattato (già prevista per il 1996).
Una cosa è comunque ormai certa; già con gli accordi di Maastricht siamo entrati in una nuova fase della regionalizzazione della Comunità. E ora che la politica regionale comunitaria comincia ad uscire dalle nebbie e dalle ambiguità che l’hanno caratterizzata ai suoi inizi occorre che gli obbiettivi ed i ruoli siano definiti in modo chiaro e che siano condivisi e difesi dai diretti interessati.
Niente sarebbe infatti più esiziale per il futuro ruolo delle regioni nell’Unione delle polemiche interne fra rappresentanti regionali e locali, fra regioni ricche e regioni meno sviluppate, fra regioni-stato e regioni amministrative. Le diversità obbiettive e legittime tra realtà regionali devono invece trasformarsi in occasione di dialogo e di arricchimento reciproco. Ed è del resto per queste ragioni che il Parlamento europeo su iniziativa della commissione per la politica regionale ha già promosso due conferenze con tutti i rappresentanti delle regioni d’Europa e si appresta ad incontrare i rappresentanti dei poteri locali.
In questa prospettiva le osservazioni che seguono sono il frutto di contatti ed incontri culminati nella seconda conferenza Parlamento europeo regioni tenutasi nel novembre ’91 a Strasburgo alla vigilia degli accordi di Maastricht con i quali si è avviata la costruzione dell’Unione europea. Con esse si intende rispondere a tre domande fondamentali:
1. quale sia la nuova dimensione regionale nel Trattato sull’Unione
2. in quali ambiti e come deve operare il criterio della sussidiarietà (con riferimento alla “Carta di Strasburgo” sui principi cui dovranno ispirarsi le istituzioni comunitarie per rispettare le esigenze delle regioni)
3. in quali forme e con quali strumenti il dialogo Regioni/Comunità può realizzarsi (con riferimento al ruolo del futuro Comitato delle regioni di cui all’art.196A del Trattato).
1. La nuova dimensione regionale nel Trattato sull’Unione
Dalla nozione economica a quella politica generale
1.1 Il primo elemento da prendere in considerazione è il fatto che dopo Maastricht la Comunità, nel quadro dell’Unione passa da una vocazione economica ad una responsabilità generale, modificando il proprio ruolo ed estendendo considerabilmente i propri campi di intervento e d’interesse.
Se fino all’Atto Unico il principale obbiettivo era la realizzazione di un unico grande “spazio senza frontiere” al cui interno potessero liberamente circolare persone merci capitali ed il “ruolo” della Comunità era quello di rendersi garante di questa libertà, con gli accordi sull’Unione Economica e monetaria la Comunità assume un vero e proprio ruolo di “governo” dell’economia e, in modo più o meno imperfetto, una responsabilità comune nella gestione della politica estera ed interna degli stati membri.
L’inserimento poi fra le disposizioni del trattato di Roma delle norme in materia di cittadinanza europea e in materia di asilo conferma, se mai ve ne fosse bisogno, la nuova vocazione politica generale dell’Unione.
È chiaro che proprio questa crescita di ruolo ha determinato :
– da un lato la necessità di abbandonare le funzioni di tipo “amministrativo” che hanno a torto o a ragione diffuso l’immagine di un centralismo dell’Eurocrazia
– dall’altro la necessità di rafforzare la legittimità delle future iniziative dell’Unione rafforzando i poteri del Parlamento europeo, il rapporto Parlamento-Commissione e, non ultimo, istituendo un organo di rappresentanza delle regioni.
1.2 È infatti in questo modo che con Maastricht si va oltre anche alla recente nozione tuttora economica di “politica regionale” che l’Atto Unico ha introdotto nel Trattato CEE, al fine di “ridurre il divario fra le diverse regioni ed il ritardo di quelle meno favorite” (art.130A).
Il Trattato sull’Unione fa ormai riferimento alla dimensione regionale anche per obbiettivi e politiche che prescindono dal solo obbiettivo del riequilibrio economico (basti pensare alla politica culturale, alla tutela dell’ambiente, alla politica delle “reti trans-europee” ecc.).
“Regione” non è quindi più sinonimo di semplice area arretrata, ma di territorio nel cui ambito possono realizzarsi, in diversa misura, tutte le politiche della Comunità.
A riprova di questa nuova prospettiva il Trattato prevede che la Comunità e, indirettamente l’Unione, coinvolgano finalmente “i rappresentanti delle collettività regionali e locali” di tutti i Paesi membri ricchi o poveri che siano.
È inoltre evidente che la legittimità democratica dell’Unione viene ad aggiungersi e non a sostituirsi a quella degli stati e delle regioni. Ne scaturisce così a livello europeo un vero e proprio “sistema” di istituzioni che dal livello locale a quello dell’Unione dovrebbe far si che gli interessi pubblici possano essere tutelati al livello ad un tempo più efficace e prossimo al controllo dei cittadini.
Una accezione non formale delle “regioni”
1.3 Se da un lato però il Trattato riconosce una rilevanza sovranazionale ad enti ed organismi sinora relegati nella dimensione sub-nazionale dall’altro si esime dal dare una definizione univoca di “regioni”, ma si rifà alla variegata situazione esistente negli Stati membri. Una scelta diversa che si fosse sovrapposta alle autonomie storicamente formatesi negli ordinamenti degli stati membri sarebbe stata, del resto, non solo anacronistica ma anche contraria all’art. F del Trattato sull’Unione secondo il quale “L’Unione rispetta l’identità nazionale dei suoi Stati membri…”.
È chiaro però che questa scelta potrà determinare qualche difficoltà in sede attuativa poiché pone fianco a fianco situazioni ed enti di struttura, dimensioni storia ed economia profondamente differenti.
In particolare a quali “regioni” fa riferimento il Trattato? In primo luogo sarebbe auspicabile che i futuri interlocutori della Comunità e dell’Unione condividano con essa (seppure a livello diverso) le funzioni legislative o la responsabilità di realizzare le iniziative dell’Unione (sarebbe infatti anacronistico non coinvolgere fin nella fase di formazione delle politiche comunitarie i soggetti che saranno poi chiamati ad attuarle).
In secondo luogo, proprio la vocazione politica dell’Unione richiede che il dialogo si instauri con realtà di alto rilievo e rappresentanza politica (basterebbe citare realtà come la Scozia, i paesi Baschi, la Catalogna, la Corsica, le Fiandre la Baviera…) il cui rilievo supera i confini nazionali.
Solidarietà e sussidiarietà.
1.4 Ma come interagiranno i diversi livelli di Governo? Come evitare che le iniziative dell’Unione e della Comunità si sovrappongano o contrastino con quelle già esercitate dallo Stato o, eventualmente dagli enti regionali?
Le competenze “riservate” delle regioni
1.5 Occorre innanzitutto essere certi del fatto che la Comunità e l’Unione non si occupino di materie “riservate” alle regioni. A garanzia da possibili sconfinamenti dovrebbero operare:
– l’impegno all’autodisciplina da parte della Commissione (che dopo il Consiglio europeo di Lisbona si è impegnata a specificare in ogni futura proposta le ragioni che giustificano in relazione alla sussidiarietà l’intervento della CE)
– la reticenza tradizionale del Consiglio a deferire a livello comunitario nuove competenze (e, si può aggiungere, la presenza fra i rappresentanti nazionali di rappresentanti delle realtà regionali -cfr. i rappresentanti dei laender)
– il controllo esercitato dal Parlamento (che è di per sé garante della volontà dei cittadini europei)
– il controllo esercitato dal futuro Comitato delle regioni.
Le competenze “concorrenti” regioni/Comunità/Unione
1.6 Per quanto riguarda i campi in cui l’unione e la Comunità operano in “concorrenza” con le regioni i criteri cui si ispira il Trattato al fine di permettere una corretta separazione dei ruoli sono :
– il criterio di “sussidiarietà” che consente di ripartire le competenze dal livello più prossimo ai cittadini sino a quello più elevato
– il criterio di “solidarietà” che consente di intervenire a sostegno delle regioni svantaggiate.
I due criteri sono complementari poiché mentre quello di sussidiarietà dovrebbe garantire i livelli di governo nazionale e regionale da “ingerenze” inopportune della Comunità quello di solidarietà consente invece a quest’ultima di assistere gli stati o le regioni che si trovano in situazioni di difficoltà più o meno contingenti (e quindi l’ingerenza è persino auspicata dai potenziali beneficiari).
1.7 I fondamenti della politica di “solidarietà” nel nuovo Trattato sono:
– nell’art. B, primo alinea delle disposizioni sull’Unione nonché
– negli articoli 2, 3 ed in particolare nel nuovo Titolo XIV del trattato CE (artt. 130A/130E).
Essi hanno costituito l’oggetto di numerose prese di posizione del Parlamento che non occorre qui richiamare.
1.8 Per contro può essere utile soffermarsi sul criterio (apparentemente “nuovo”) della “sussidiarietà”. Esso è richiamato:
– nei considerando iniziali del Trattato la dichiarazione secondo la quale le Alte parti contraenti si dichiarano decise “…a portare avanti il processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà”,
– nel secondo comma dell’art. B sugli obiettivi dell’Unione, che saranno perseguiti “…conformemente alle disposizioni del presente Trattato, alle condizioni e secondo il ritmo ivi fissati, nel rispetto del principio di sussidiarietà definito all’art. 3B del Trattato che istituisce la Comunità europea”.
– nell’art.3B del Trattato sulla Comunità europea secondo il quale “Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obbiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.”
Sulla base di questi riferimenti si può affermare che il suo ambito di applicazione si estende, per cosi dire
1. “in verticale” non solo ai rapporti Unione/Stati ma anche quelli fra Unione e soggetti infranazionali per giungere sino ai cittadini ed alle loro forme di associazione in campo economico e sociale,
2. “in orizzontale” perché si applica alla quasi totalità delle materie di interesse dell’Unione e della Comunità.
A questo proposito occorre tuttavia distinguere fra competenze “esclusive” (politica agricola, politica commerciale…) della Comunità e competenze che tali non sono. Nel primo caso non esiste un obbligo delle istituzioni europee di tener conto del principio, nel secondo tale obbligo è a nostro avviso tanto esplicito da poter essere invocato di fronte al giudice comunitario ((1)).
A dimostrazione del fatto che anche per il legislatore comunitario la distinzione fra competenze esclusive e non esclusive non è una barriera per distinguere le materie di interesse regionale basta ricordare che lo stesso Trattato ammette che il Comitato delle regioni intervenga:
– in tutti i casi ove si prevede la consultazione del Comitato economico e sociale (quindi anche per la politica agricola che è dominio esclusivo della comunità..) e
– in ogni altra ipotesi in cui ritenga di formulare un parere di propria iniziativa” (art.198C 4° comma)((2)).
2. Il criterio della Sussidarietà e la seconda “Carta” delle Regioni
2.1 Ma se applicato oggi quali sarebbero gli effetti del principio di sussidiarietà sull’attuale normativa comunitaria?
Se è vero che le competenze riconosciute dai Paesi membri alle regioni variano secondo il rispettivo assetto costituzionale e se non esiste alcuna regione che possa vantare di essere “concorrente” della Comunità in tutti i settori in cui questa operi, è anche vero che a vario titolo ed in maggior o minor misura lo sono i Laender, le regioni italiane e spagnole, ecc.
Il Trattato stesso prevede del resto la consultazione obbligatoria delle regioni (attraverso il Comitato di cui all’art.198A) in alcuni importanti settori, ed in particolare in materia di istruzione, cultura, sanità, reti trans-europee e coesione economica e sociale ((3)).
Ma tale elenco non è a nostro avviso esaustivo. Per avere un’idea degli altri campi in cui si dovrebbe tener conto delle realtà regionali può essere opportuno rifarsi alle diverse risoluzioni approvate all’unanimità dalla Seconda Conferenza Parlamento europeo – Regioni ed in particolare alla cosiddetta “Carta delle regioni d’europa” che enumera i settori di intervento della Comunità per i quali si ritiene opportuno assicurare un coinvolgimento diretto anche delle regioni((4)).
Per queste funzioni di interesse comune la “Carta” di Strasburgo individua:
Note (1). Perciò il futuro dialogo Regioni/Comunità nei settori in cui questa non gode di competenza esclusiva non sarà il frutto di una benevola concessione di Bruxelles, ma una condizione necessaria perché i futuri interventi dell’Unione e della Comunità non possano essere attaccati di fronte alla Corte di Giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.
(2). Si potrà discutere della eleganza (dubbia) di queste disposizioni, ma è questa un’ulteriore riprova del fatto che l’organo rappresentativo delle regioni viene considerato portatore di interessi generali.
(3). È forse frutto di dimenticanza il fatto che una consultazione esplicita non venga poi prevista per la politica ambientale dove la dimensione regionale è evocata a più riprese.
(4). Non è del resto un mistero che già oggi negli stati a organizzazione federale o regionale le regioni sono chiamate ad esercitare un volume sempre maggiore di funzioni definite in sede comunitaria.
– le competenze per le quali è auspicabile la partecipazione delle regioni
– le principali garanzie per assicurare la partecipazione.
2.2 La “Carta” parte dal presupposto che la Comunità debba tener conto della esistenza delle regioni (e non solo del riequilibrio regionale) nella definizione di tutte le proprie politiche come già sancito dall’art.130A del Trattato CEE.
Non potendo fare riferimento alla ripartizione di competenze dei singoli stati membri le elenca secondo lo schema seguente:
a) una competenza generale per la programmazione, predisposizione e gestione delle iniziative della Comunità sul proprio territorio.
Questa competenza è il corollario del coinvolgimento delle regioni nella politica di coesione economica e sociale (Titolo XIV, artt. 130A/130E).
Già oggi, le regioni beneficiarie della politica regionale comunitaria definiscono programmi di sviluppo pluriennali in cui si integrano non solo gli interventi comunitari ma anche quelli dello stato e della regione interessata. Se questa capacità di programmazione e queste responsabilità sono riconosciute a regioni, per definizione, “sfavorite” a maggior ragione debbono essere riconosciute alle regioni più avanzate. Ovviamente questo comporta la necessità di meglio definire i margini entro i quali una politica “economica” è ammissibile a livello regionale nel quadro della futura Unione economica e monetaria (artt. 102/104C) e di conseguenza quali margini di intervento saranno riconosciuti nell’ambito della politica di concorrenza (artt. 92 e segg.).
b) competenze specifiche nei servizi servizi sociali e culturali Si tratta in particolare degli interventi in materia di:
– sanità pubblica (Titolo X art.129),
– politica sociale (Titolo VIII e artt.117/125) a tutela della salute sul luogo di lavoro, nonché
– istruzione, formazione professionale, e tutela della gioventù (artt. 126/127 – connessi a quelli dell’istruzione in generale, riservati agli stati o alle regioni),
– riconoscimento dei diplomi e di definizione delle qualifiche professionali (la Comunità si appresta proprio ora a riorganizzare la propria legislazione in materia).
– cultura, tutela del patrimonio storico ed archeologico e sviluppo dei media (Titolo IX – art.128).
b) competenze specifiche nella promozione dell’economia regionale ed in particolare in occasione di interventi della Comunità:
– in materia di agricoltura (vedi nuove proposte di riforma della PAC)
– di mercato del lavoro (cfr. la costruzione di un osservatorio europeo del mercato del lavoro e gli interventi promossi dal Fondo Sociale Europeo)
– a favore dell’industria (Tit.XIII, art.130) e della ricerca e sviluppo tecnologico (Titolo XV artt.130F/P)
– a favore delle piccole e medie imprese (linee di finanziamento, reti di assistenza ed informazione quali gli euro-sportelli… ecc)
– dell’artigianato e dei servizi (vedi recenti piani comunitari in questi settori)
– a tutela dei consumatori (sia per quanto attiene la tutela degli interessi economici che di quelli alla salute)
c) competenze specifiche in materia di governo del territorio e tutela dell’ambiente quali:
– le iniziative a tutela dell’ambiente e per la prevenzione dei fenomeni di inquinamento (Tit. XVI, art.130R)
– lo sviluppo delle infrastrutture e delle reti di trasporto, di telecomunicazione e di energia (reti trans-europee (Titolo XII artt. 129E/C/D).
A questi settori si possono aggiungere anche le misure in materia di energia, protezione civile e turismo (che secondo una dichiarazione allegata al Trattato potranno divenire politiche autonome in occasione della revisione già prevista per il 1996).
2.3 Definiti gli ambiti di intervento comune la “Carta” riconosce alle regioni in quanto tali (quindi non solo attraverso il comitato di cui all’art.198A):
a) il diritto di contribuire in via generale allo sviluppo della costruzione comunitaria attraverso la presentazione di osservazioni documenti e proposte alle istituzioni interessate nelle diverse fasi di formazione del processo decisionale (riconoscimento in particolare del diritto di iniziativa rispetto alla Commissione ed al Parlamento).
b) il diritto di partecipare in modo privilegiato alla definizione dei provvedimenti di cui dovranno assicurare l’attuazione (nel rispetto del riparto di competenze esistente nei diversi paesi); tale diritto dovrebbe esprimersi attraverso una adeguata rappresentanza degli interessi regionali: — presso la Commissione nei gruppi di lavoro incaricati della predisposizione dei progetti di misure legislative (delle osservazioni presentate dovranno essere informati il Parlamento ed il Consiglio responsabili delle fasi successive della procedura);
– presso il Parlamento Europeo attraverso la commissione competente in occasione dell’esame dei progetti sopracitati
– presso il Consiglio attraverso le formule previste dal regolamento interno di questa istituzione;
c) il diritto di attuare direttamente le disposizioni comunitarie che le interessano previa intesa con le autorità nazionali quando si tratti di competenze concorrenti;
d) il diritto di ottenere dalle autorità nazionali o comunitarie le risorse necessarie all’esercizio delle funzioni o al conseguimento degli obbiettivi fissati dalla Comunità.
e) di ricorrere in via amministrativa (attraverso opportune procedure di conciliazione) e qiurisdizionale ai sensi dell’art.173 del Trattato CEE contro i provvedimenti delle istituzioni comunitarie lesivi degli interessi regionali.
Inoltre per dare maggiore incisività all’azione comune Regioni/Comunità la “Carta” auspica:
– la creazione di associazioni o consorzi di regioni, in particolare di stati membri diversi, per la realizzazione di progetti comuni;
– che le attraverso le regioni,, esistenti e, ove queste non esistano le autonomie locali, la Comunità sia presente sul territorio ed a contatto con i cittadini; a tal fine in ogni regione dovrebbe essere istituito un ufficio operativo a cc:imposizione mista comunitaria/regionale con il compito di assicurare la rilevazione dei dati d’interesse comunitario e l’erogazione dei servizi ai cittadini ed alle imprese (Euroguichet istituzionali);
Accordo inter-istituzionale o decisione quadro del Consiglio?
2.4 Come trasformare i criteri enunciati nella Carta e negli altri documenti della Conferenza di Strasburgo in realtà effettive? La formula proposta dalle regioni è quella di una dichiarazione/accordo inter-istituzionali (come già se ne annoverano nei campi più diversi, bilancio, petizioni…). Se ha il vantaggio di presentarsi come la formula più semplice questa soluzione rischia pero’ di ridursi nel corso dei negoziati ad un elenco di obbligazioni generiche per cui potrebbe essere opportuno prevedere un atto giuridicamente più formale e vincolante.
Questo atto potrebbe prendere la forma di una Decisione “quadro” del Consiglio in applicazione del nuovo art. 35 del Trattato (sulla stregua di quella dell’87 che, in applicazione degli artt. 145 e 155 definisce le modalità di delega di compiti del Consiglio alla Commissione).
Una scelta potrà essere effettuata quanto prima, non appena insediato il nuovo Comitato delle regioni previsto all’art. 198A. E se la commissione non avrà essa stessa definito un testo formale il Parlamento stesso, d’intesa con il Comitato potrà promuovere la procedura ai sensi dell’art. 138B per far si’ che la Commissione presenti con le proposte di riforma dei fondi o entro il 30.6.93 il progetto di Decisione “quadro” e l’elenco delle disposizioni comunitarie per le quali si rende necessario l’adeguamento ((1)).
La Decisione “quadro” o, in attesa, l’accordo inter-istituzionale dovrebbero prevedere anche la possibilità di iniziative dirette di una o più regioni quando una misura della Comunità le interessasse direttamente (definendo le modalità del ricorso, l’obbligo di motivazione in caso di rifiuto delle richieste regionali..)((2)).
3. Attraverso quali strutture e procedure il dialogo Comunità/regioni può
meglio svilupparsi (composizione ed organizzazione del Comitato delle regioni)
3.1 Definiti i soggetti coinvolti nel dialogo Comunità/regioni e i criteri di definizione dei rispettivi ruoli resta il problema delle strutture e modalità attraverso le quali le regioni possono partecipare al processo decisionale comunitario.
Come si è descritto più sopra il rapporto fra le Regioni e le istituzioni europee si sviluppa a più livelli e attraverso rapporti diretti delle singole regioni o di gruppi “significativi” di queste ultime (si pensi alla presenza dei Laender in Consiglio, alle consultazioni per gruppi di regioni promosse dal Parlamento, alla partecipazione delle regioni beneficiarie dei fondi strutturali ai diversi comitati specializzati a supporto della Commissione…).
Note (1). In applicazione della Decisione “quadro” in materia di sussidiarietà si potrebbe prevedere l’inclusione nelle singole normative comunitarie di clausole secondo le quali “..quando determinate funzioni rientrano nelle competenze di Regioni queste ne definiscono le modalità d’esercizio.” Una simile formula renderebbe banale la separazione formale fra attività di rilievo “esterno” o “interno” che impedisce tuttora formalmente alle regioni Italiane o Spagnole di intrattenere rapporti diretti con le istituzioni comunitarie.
(2). Resterebbe fermo il diritto delle regioni di ricorrere di fronte agli organi giurisdizionali competenti ai sensi dell’art.173 del Trattato contro i provvedimenti che le concernono. Le regioni possono altresì adire la giurisdizione comunitaria su questioni attinenti:
– l’interpretazione delle norme concernenti i poteri loro riconosciuti dal diritto comunitario ;
– eventuali conflitti di attribuzione con altre istituzioni di uno Stato membro di presentare un ricorso in carenza nei confronti del Consiglio ai sensi dell’art. 175 del Trattato).
3.2 Tuttavia con l’istituzione del Comitato delle regioni prevista all’art. 198A si crea il primo vero nucleo di una futura rappresentanza organizzata delle regioni in seno all’Unione.
Come è noto esso ricalca la struttura e le funzioni del Comitato economico e sociale. Questa soluzione evidentemente di ripiego è già stata contestata da più parti poiché si fonda:
– su una ripartizione per Stati (oltretutto con uno scarso senso delle proporzioni poiché attribuisce al Lussemburgo un quarto dei voti riconosciuti alla Repubblica Federale…)
– su una nozione ambigua di “rappresentanti delle collettività regionali e locali” che non solo non ha corrispondenti in campo nazionale e comunitario ma ha già iniziato ad avvelenare i rapporti fra rappresentanti dei poteri locali e regionali nei vari, paesi e nelle associazioni di rappresentanza.
Per risolvere l’ambiguità della dizione contenuta nel Trattato la Seconda conferenza Parlamento Europeo-regioni, ha suggerito come criterio interpretativo che le collettività rappresentate nel Comitato siano solo quelle portatrici di interessi “regionali”. Cosi’ il riferimento del Trattato alle “collettività locali” si giustificherebbe solo per offrire una rappresentanza alle collettività degli Stati privi di organizzazione formalmente “regionale” (ma anche questi rappresentanti dovrebbero operare alla stregua degli omologhi rappresentanti degli Stati ad organizzazione “regionale”).
Per questi Paesi, e sempre che gli Stati membri interessati lo accettino, si potrebbe in teoria ipotizzare una partecipazione delle autorità comunitarie alla definizione delle “collettività” di riferimento (non fosse altro perché il comitato è istituito anche in funzione di interessi comunitari) ((1)).
3.3 Comunque la composizione effettiva del nuovo organismo, sarà quella che uscirà dalla Decisione del Consiglio che ne nominerà per quattro anni i componenti “su proposta dei rispettivi Stati membri” (art. 198A par.2)((2)).
Note (1). Si tratterebbe comunque di una scelta di grande peso politico che ben difficilmente le autorità comunitarie sarebbero in grado di assumere (basti pensare che ancora oggi gli ambiti di intervento dei fondi strutturali sono definiti sulla base dei famigerati livelli “NUTS” Niveaux des Unités Territoriales Statistiques, creazione statistico-burocratica mai formalmente avallata da nessuna istituzione…).
(2). Tuttavia, lungi dall’assumersi compiti di riordino o innovazione istituzionale è prevedibile che il Consiglio, su proposta degli Stati membri, mescoli deliberatamente o per ragioni di opportunità politica (“divide et impera…”) rappresentati locali, regionali e, perché no? associativi magari per lo stesso territorio o società civile, con evidenti rischi di conflitti interni (del resto già manifesti fra associazioni rappresentative regionali e locali ancor prima che il Comitato sia costituito).
È importante poi notare che la decisione del Consiglio deve essere adottata all’unanimità, il che comporta che:
– ogni Stato membro pretenderà di decidere in via esclusiva la composizione delle “delegazioni” nazionali
– i ritardi o le difficoltà di un qualsiasi Stato membro impediranno la formazione e l’operatività del Comitato (ferma restando la possibilità delle altre istituzioni o di uno Stato membro di presentare un ricorso in carenza nei confronti del Consiglio ai sensi dell’art. 175 del Trattato).
Così la rappresentatività e credibilità politica del futuro organismo dipenderanno:
– dalla capacità delle collettività effettivamente “regionali” di ritagliarsi uno spazio adeguato già nella fase di definizione delle delegazioni nazionali
– e dalla capacità di tali rappresentanti, una volta nominati, di fare un effettivo “gioco di squadra” superando i conflitti d’interesse che non rispondano ad esigenze essenziali.
Il rapporto rappresentanti-rappresentati
3.4 Al fine di rafforzare la credibilità del nuovo organismo Parlamento e Commissione hanno più volte sollecitato la designazione di rappresentanti eletti dai cittadini (laddove le regioni siano costituite su elezione popolare) e nel rispetto, quando esistano, delle disposizioni costituzionali degli enti (in Italia, ad esempio, i Presidenti delle Giunte regionali). Il legame con la “regione” rappresentata deve essere infatti il più stretto e diretto possibile al fine di permettere alle assemblee regionali di esercitare l’indirizzo ed il controllo di loro spettanza (alla stregua di quanto avviene fra parlamenti nazionali e rappresentanti governativi)((1)).
Le modalità di lavoro del comitato delle regioni
3.5 A conclusione di questa relazione è utile richiamare alcune condizioni indispensabili perché il Comitato possa esercitare fin dall’inizio al meglio le proprie funzioni. A nostro avviso occorre che esso:
a. apporti un contributo originale al processo decisionale comunitario mobilitando l’immenso patrimonio di esperienze del sistema regionale europeo valorizzando gli studi ed esperienze delle diverse regioni creando cosi’ una “rete” di contatti permanenti che sfocerebbe proprio nel Comitato delle regioni. A nostro avviso sarà proprio la capacità di valorizzare questo “retroterra” l’elemento distintivo rispetto, allo stesso Comitato Economico e Sociale.
b. operi in sintonia con le altre istituzioni tenendo conto del loro programma di lavoro e dei tempi di presentazione, discussione e dibattito delle proposte. Questo significa che il Comitato dovrà cercare di affiancare le Commissione nella fase di definizione delle proposte, il Parlamento Europeo nella fase istruttoria ed il Consiglio nella fase decisionale. Confinare il proprio intervento alla sola presentazione del parere sarebbe riduttivo non solo per le stesse regioni ma per le altre istituzioni, Parlamento compreso;
Nota (1). I criteri sopra enunciati aiuterebbero a risolvere anche alcuni altri problemi di interpretazione del testo di Maastricht. Innanzitutto il sistema di elezione. Se è vero che il Trattato fissa in quattro anni il limite del mandato, può verificarsi l’ipotesi che durante questo periodo il rappresentante eletto perda la legittimazione sostanziale a partecipare ai lavori del Comitato nel corso del quadriennio di nomina (nuove elezioni regionali, crisi di governo della regione, dimissioni del presidente…). In queste ipotesi il regolamento del Comitato (che è sottoposto a voto unanime del Consiglio) dovrebbe prevedere una procedura pressoché automatica di sostituzione del rappresentante “decaduto”.
3.6 Se le “reti” di contatto costituiranno il punto di forza del nuovo organismo molto dipenderà anche dalle infrastrutture e dai mezzi che la Comunità attribuirà alla nuova struttura. Purtroppo la situazione che emerge dal Trattato e dal Protocollo sulla coesione economica e sociale non potrebbe essere più deludente e confusa. Già la scelta di creare un collegamento fra questi due organi (ad esempio in occasione della consultazione del CES) appare a dir poco cervellotica, ma si sfiorano í limiti dell’assurdo quando si decide in un protocollo allegato al Trattato che “il Comitato economico e sociale e il Comitato delle Regioni hanno una struttura organizzativa comune”.
Quali le ragioni di tale confusione? Resta un mistero, anche se alcuni possono sostenere che questa soluzione è ispirata al desiderio di contenere l’aumento delle spese. Ma che cosa è in definitiva più “economico”? Un Comitato delle regioni dimezzato e quindi impossibilitato a svolgere adeguatamente le proprie funzioni o un Comitato delle regioni dotato di mezzi adeguati?
3.7 Anche nella scelta di optare per la convivenza dei due organi consultivi “le Alte parti contraenti” hanno “dimenticato” di decidere dell’autonomia finanziaria del nuovo organismo che rischierà di dipendere finanziariamente dal Comitato economico e sociale. Di sovrappiù l’autonomia finanziaria di quest’ultimo viene rafforzata da una “dichiarazione” allegata al Trattato nella quale si afferma che “il Comitato economico e sociale gode della stessa indipendenza di cui ha finora goduto la Corte dei conti per quanto riguarda il bilancio e la gestione del personale” ((1)).
Per queste ragioni il Parlamento europeo anche nella propria qualità di autorità di bilancio deve mettere tutto in opera perché già con il progetto di bilancio per il ’93 il Comitato delle regioni possa contare su stanziamenti autonomi ed adeguati.
